Transkrypcja Konferencji VI Forum Liderów PPP
Panel I - Etap przygotowania projektu, ocena efektywności, pakietowanie PPP
Ø Moderator: Tomasz Korczyński, Adwokat/ Managing Counsel w Dentons
Ø Robert Abramowski, Naczelnik w Departamencie PPP w Ministerstwie Funduszy i Polityki Regionalnej
Ø Agnieszka Lizis, Naczelniczka Wydziału Inwestycji i Projektów Partnerskich w Biurze Rozwoju Gospodarczego Miasta Warszawy
Ø Tomasz Srokosz, Radca Prawny/ Partner w Andersen
Ø Maciej Żywno, Pełnomocnik Zarządu ds. PPP w Unibep
Ø Grzegorz Szuplewski, Burmistrz Miasta Piastowa
Tomasz Korczyński - moderator: Dzień dobry, Szanowni Państwo, witam Państwa bardzo serdecznie, witam wszystkich w studio. Jesteśmy uczestnikami jednej z najważniejszych o ile nie najważniejszej imprezy najważniejszego wydarzenia PPP na rynku polskim, dlatego też covid nie przerwał funkcjonowania, pewnej ciągłości tego wydarzenia. Kontynuujemy dzisiaj mając niezwykłych gości, niezwykłe tematy bardzo wiele godzin ożywionej, mam nadzieje dyskusji, wielu uczestników po drugiej stronie, więc tak jak mówił Bartek Mysiorski zapraszam do aktywnego uczestnictwa. Dzisiaj mam przyjemność rozmawiać w ramach pierwszego, otwierającego panelu, który dotyczy tego co jest najważniejsze w PPP, czyli przygotowania projektów PPP.
Przechodząc do panelu chciałbym poprosić państwa tutaj o pewną dyskusję również między nami, jeżeli państwo między sobą mieliby jakiekolwiek kwestie do podniesienia będzie to spełnieniem woli organizatorów.
Mija 12 lat od momentu, kiedy ustawa o PPP weszła w życie, 12 lat, które są latami trudnymi, nie były to lata łatwe dla PPP. Jak patrzę na państwa to przypominam sobie szereg konferencji sprzed 4, 5, 7 lat, na których mówiliśmy o PPP i mówiliśmy o PPP a PPP objawiać nam się w realnych projektach chciało w sposób, który wydaje się, być niesatysfakcjonujący dla nikogo na pewno dla rynku. Już w 2013 mimo, że to był ciągle początek PPP w Polsce NIK wydał pierwszy raport i powtórzył go w 2020, wskazując na mankamenty i ciągle pokazując na pozytywy związane z realizacją projektów w tej formule. Państwo, tak mnie się wydaje, są w stanie podzielić się tym co się przez te lata zmieniło, na rynku, w państwa organizacjach, w podejściu samorządów, a może nic się nie zmieniło. Może jest ciągle tak, że ciągle walczymy jak Syzyf w walce o projekty PPP z mniejszym lub większym skutkiem. Pani Agnieszko jak to jest w Państwa przypadku?
Agnieszka Lizis: W naszym przypadku na pewno jest łatwiej, dużo się zmieniło, prawie 10 lat temu byliśmy w innym miejscu, byliśmy mocno skupieni na projektach unijnych, przeważające siły były skupione, żeby te projekty przygotowywać. Te projekty PPP działy się gdzieś z boku, z mniejszym akcentem położonym na nie, ze względu na to, że były bardziej skomplikowane, pieniądze były trudniej dostępne, niż unijne projekty. Unijne projekty wniosły bardzo dużo dobrego do organizacji, co teraz przenosi się na projekty PPP, one wniosły takie myślenie projektowe, wielu urzędników zaczęło uczyć się zarządzania projektami, robiliśmy pierwsze projekty między biurowe, międzysektorowe, które skupiamy kilkanaście biur, jednostek, dzielnic na terenie miasta, także to był taki ważny krok w rozwoju projektowego myślenia u nas w organizacji. Czy teraz przygotowanie jest lepsze, myślę, że jest o wiele łatwiejsze dzięki ministerstwu, dzięki temu, że mamy swojego opiekuna, jeżeli mamy wątpliwości, problemy zawsze możemy się zwrócić, mamy wsparcie doradcze, wytyczne, e-learning, więc staramy się z tego korzystać. Teraz analiza efektywności jest konieczna, siłą rzeczy przygotowanie wymaga więcej czasu, wysiłku, zaangażowania, więc te projekty muszą być lepiej przygotowywane niż wcześniej, kiedy nie było wiadomo dokładnie jak to przygotowanie powinno wygląda, jak te analizy powinny wyglądać. Więc mamy zupełnie inną sytuację niż 10 lat temu, mogę powiedzieć, że jest łatwiej, ale czy lepiej to musi ocenić druga strona, która dostaje te dokumenty od nas, weryfikuje je i sprawdza to nasze przygotowanie już w postępowaniu więc chętnie posłucham co druga strona ma do powiedzenia.
TK: Patrząc z perspektywy m.st. Warszawy, że wiele miast, samorządów przygotowuje wewnątrz swoich urzędów jednostki dedykowane projektom PPP, czy Pani uważa, że model, struktura przyjęta w Warszawie jest optymalna?
AZ: Uczestniczyłam w tworzeniu tej zmiany mogę powiedzieć, że jak na razie obserwuję te zmiany organizacyjne które niecałe 2 lata temu się zadziały, na razie działają i działają dobrze, rozwijają się w mieście jest bardzo duże zainteresowanie realizowaniem projektów w formule PPP. Mamy opracowane wewnętrzne procedury, które w takiej dużej organizacji jak urząd m.st. Warszawy są konieczne, żeby poszczególne komórki, jednostki, dzielnice wiedziały, jak zacząć taką współpracę, że mają wsparcie jednej dedykowanej komórki w urzędzie. Naszą rolą jest nie tylko inicjowanie i prowadzenie postępowań, ale też wspieranie wszystkich, wewnętrznych jednostek w przygotowaniu i przeprowadzaniu ich projektów, zachęcaniu do formuły PPP, udostępnianie dokumentów, na których my pracujemy, zachęcamy do obserwacji postępowań, nad którymi pracujemy. Wewnętrzne procedury pozwalają nam na powoływanie zespołów do projektów, w których mogą brać udział nie tylko pracownicy urzędu, ale także instytucje zewnętrzne, zapraszamy do zespołów ekspertów. Przy projektach które są teraz w trakcie postępowań to rzeczywiście działa, umocowanie i delegacja dla pracowników poszczególnych komórek występuje poczucie odpowiedzialności, że jest to projekt miasta, występuje pełne zaangażowanie i satysfakcja z niej. Praca przy projektach PPP jest dość trudna, ale daje bardzo dużo satysfakcji.
TK: Panie Macieju jak Pan widzi zmiany, jak Pan widzi samorządy, przygotowanie. Czy coś się zmieniło? Unipeb wstąpił na ścieżkę aktywności w realizacji projektów PPP. Te lata z Pana perspektywy, obserwacji urzędów, budowania struktur wewnątrz, jak Pan patrzy na to co się zmieniło w kwestiach dotyczących PPP budowania struktur oraz relacji pomiędzy tymi strukturami, ich responsywności na potrzeby runku partnerów prywatnych. Jak to wygląda?
Maciej Żywno: Jeden z moich ulubionych burmistrzów w woj. Podlaskim, podczas kampanii miał takie świetne hasło „można lepiej”, złośliwi mu dopisują „można jeszcze lepiej”. To pokazuje, że w porównaniu do wcześniejszych lat zdecydowanie wszyscy jesteśmy w sytuacji, w której w obrębie PPP ten krajobraz się znacznie poprawił, ale jeszcze jest wiele rzeczy do zrobienia. Chciałoby się powiedzieć, że przerabiając hasło potrzeba matką PPP, Pani Naczelnik zwróciła uwagę, że w momencie, w którym była duża dostępność do środków unijnych to strona publiczna przede wszystkim była zainteresowana tym obszarem. PPP raczej było postrzegana jako potencjalne źródło finansowania i to postrzeganie dalej zostało. Mama takie poczucie ze współpracy z samorządami nie ma patrzenia na stronę prywatną jako partnera a raczej jako model sfinansowania jakiś potrzeby, inwestycji, którą samorząd ma do zrealizowania. Jednocześnie wspomniana ocena efektywności dalej w myśl organów kontrolnych, które zrobiły długą drogę patrzenia pozytywnego na PPP, jednak ta ocena efektywności ma pokazywać, że PPP jest ostatnią deską ratunku do zrealizowania inwestycji, a nie optymalnym modelem, w którym strona publiczna, samorząd, postanowiła, że w tym modelu z partnerem prywatnym chcą zrealizować dane przedsięwzięcie, a środki którymi dysponuje chce przekazać do innego źródła. To jest jeszcze duża nauka, żebyśmy nauczyli się patrzeć między stroną publiczną a partnerem prywatnym i odwrotnie, w kategoriach wspólnoty, realizacji działania jako faktycznie wspólnego przedsięwzięcia, bo przeszliśmy długą drogę. Mamy z Panem mecenasem wspólny sukces, pierwszą w Polsce umowę PPP na budownictwo komunalne w Małkini Górnej, zajęło nam to wspólnie z gminą Małkini i doradcami z Dentons 3 lata, ale nie zmarnowaliśmy tego okresu jako firma. Odrobiliśmy lekcję na przykładzie tego przedsięwzięcia na co zwracać uwagę, jak się przygotowywać do postępowania, jak skutecznie ze stroną publiczną negocjować, a czasami jak stronie publicznej pomóc w określonych przestrzeniach, nie tyle podejmować decyzje, co rozwiązywać problemy pokazując, że jakiś problem decyzji administracyjnej innego organu możemy podejść do niego wspólnie, bo ma być to nasza wspólna inwestycja. Jest ta taka przestrzeń. W której widzimy ogromną zmianę, widzimy, że kolejne postępowania są znacznie szybsze, ponieważ strona samorządowa często wie na początku czego chce i jakie ma oczekiwania, im więcej sama wie czego chce tym szybciej będzie szło postępowanie, wie czego oczekiwać od swoich doradców i od strony prywatnej. Jednocześnie włączył się przycisk większego szanowania czasu. Nikt w Polsce nie będzie raczej mówił o projektach, które w dialogu konkurencyjnym utykają na 2-3 lata, a to dla strony prywatnej jest gigantycznym, wyczekiwanym osiągnięciem, żeby wiedzieć w przeciągu kilku pierwszych miesięcy, jakie mają szanse do realizacji tej inwestycji, bo czas tutaj kosztuje i szkoda utykać na kilka lat, kiedy nie wiadomo co z danego przedsięwzięcia będzie.
TK: W kwestii dotyczącej patrzenia na struktury samorządów i ich jednostek, jak państwo to widzicie, czy istnieje pewien element dochodzenia do pewnej dojrzałości, zrozumienia PPP, czy Państwo jako przedstawiciele Unibep ta różnica pomiędzy tym co było kilka lat temu a teraz jest widoczna, czy ciągle jest to walka z wiatrakami?
MŻ: Tak, jest widoczna, natomiast to też zależy od samorządu, ponieważ są samorządy, które dopiero dotykają tego obszaru i widać poziom ich przygotowania. Natomiast te samorządy które mają dobre lub złe doświadczenia chociażby w przedsięwzięciach PPP, które nie doszły do skutku, wiedzą, jak zaczynać i robić znacznie lepiej. Tu naprawdę dokończę wątkiem „można jeszcze lepiej”.
TK: Można jeszcze lepiej panie Robercie?
Robert Abramowski: To powinno być w sumie nasze motto ministerialne, bardzo mi się spodobało to co Pan Maciej powiedział i taką zasadę my się staramy wdrażać w szczególności, jeżeli chodzi o nasza współpracę z doradcami, zawsze mówimy, że można robić lepiej. I myślę, że doradcy są nam za to wdzięczni, bo dzięki temu rozwija się cały rynek, uczymy się wszyscy, my jako instytucje publiczne, uczą się partnerzy prywatni i rynek doradczy. Ja wiem, że to jest czas i ogromny wysiłek, ale myślę, że to nie jest wysiłek, który pójdzie na marne. Bardzo spodobało mi się to co powiedział Pan Maciej odnośnie szanowania czasu. To jest bardzo ważne, żeby szanować swój czas i podam przykład dotyczący oceny efektywności. Tutaj w szczególności powinniśmy szanować swój czas, przygotowywać takie materiały, które są krótkie, syntetyczne, do rzeczy, które zawierają wnioski i rekomendacje natomiast pozbawiane są wszelkich ogólników, różnych podręcznikowych stwierdzeń, które są powtarzalne, w kolejnych ocenach efektywności. Szanujmy swój czas, nie twórzmy materiałów, które mają 300/400 stron, bo nikt tego nie będzie czytał, nikt nie ma na to czasu.
TK: A propos czytania i ocen efektywności, z perspektywy tej zmiany, o której mówimy, jak ministerstwo Panie Naczelniku patrzy na kwestie związane z certyfikacją, jak wiele projektów przychodzi do państwa po tą certyfikację po ocenach efektywności, która jak wiemy nie jest obligatoryjna, ale jest możliwa. Czy to nie jest tak, że państwo jak otrzymają dokument bardzo syntetyczny patrzą państwo na niego inaczej niż na bardzo obszerny dokument, może nie tyle, że merytoryczny, ale ogólny. Co państwo w aspekcie ostatnich 3 lat otrzymują, jest progres, jest zmiana, są lepsze materiały?
RA: Jeszcze jest dość mała próba, żeby wyciągnąć wnioski, dlatego chcielibyśmy zachęcić promotorów, żeby przychodzili do nas z tymi dokumentami. W tej chwili mamy 5 takich opinii pozytywnych, dlatego szczerze mówiąc nie chciałbym na tym etapie jeszcze wyciągać wniosków. Poczekałbym rok, dwa i faktycznie mógłbym powiedzieć, że jakość tych materiałów się poprawia. Natomiast my będziemy cały czas stosować motto, że chcemy jeszcze lepiej. Taki komunikat będziemy słać na rynek i myślę, że to może przynieść taki efekt.
TK: Ocena rynku to jedno, który dotyczy PPP, strony publicznej, prywatnej. Natomiast jak państwo oceniają jako ministerstwo tę zmianę lub brak zmiany w aspekcie dotyczącym rozwoju państwa współpracy ze stroną publiczną, które państwo oferują swoje wsparcie i pomoc. Jak państwo oceniają doradztwo, którym państwo wspierają stronę publiczną, czy też ewoluuje, czy widać jakąś zmianę, czy np. te problemy, które mieli państwo na początku wspierania projektów PPP są ciągle te same>
RA: Promotorzy jako taka grupa docelowa jest bardzo niejednorodna i trafiają się partnerzy publiczni, z którymi na prawdę już nie trzeba zaczynać całego procesu od początku, ale przychodzą też tacy, których trzeba edukować od podstaw, zwłaszcza w przypadku mniejszych podmiotów. Także tutaj ciężko wyciągnąć generalne wnioski. Trzeba cały czas prowadzić pracę organiczną po naszej strony. Na swoim stanowisku pracuję od 4 lat i uważam, że przez te 4 lata wykonaliśmy naprawdę potężną pracę w naszej strukturze i wyciągnęliśmy mnóstwo wniosków z projektów, które idą do przodu, ale także z tych które się nie powiodły. To jest oś naszych zmian, wyciągamy wnioski przede wszystkim na błędach i cały czas poprawiamy nasze struktury, aby były jeszcze bardziej projektowe. Staramy się specjalizować w określonych dziedzinach, bo PPP to jest mnóstwo różnych klocków, z których trzeba złożyć projekt. Staramy się, żeby w naszym zespole byli specjaliści ze wszystkich kwestii, podatkowych, nieruchomościowych i branżowych, cały czas staramy się poprawiać.
TK: Tomku, twoje spostrzeżenia z perspektywy tych lat doradczych i projektów, w których uczestniczyłeś od strony doradczej i tych zmian, które zaobserwowałeś a może właśnie pewnej stagnacji, jeżeli chodzi o pewien postęp i wiedzę instytucjonalną, jak to wygląda?
Tomasz Srokosz: Może zaproszę na Śląsk, tam tych projektów trochę się realizuje. Mogę porównać dwa projekty. Pierwszy projekt, który zaczynaliśmy lata temu to był projekt, który dotyczył gospodarki wodno-ściekowej, jaki był powód, dlaczego wystartowaliśmy w formule PPP. Mianowicie prezydent miasta uznał, że jest to znacznie elastyczniejsza formuła niż zamówienia publiczne, w związku z czym to o czym mówili przedmówcy, czas nie gra roli, możemy przez długi czas dochodząc do formuły PPP w zasadzie nie rozpoczynając tego postępowania żadnym postępowaniem i trwało to 2 lata. Postępowanie nie udało się, nie skończyło się zawarciem umowy, zyskaliśmy także własny raport NIK, który krytycznie podszedł do przygotowania. To jest mój punkt wyjściowy, jeżeli chodzi o rozpoczęcie doradztwa, mogę powiedzieć, że połowę projektów realizowałem jako doradca dla strony publicznej i połowę dla strony prywatnej. Jeżeli mam oceniać to jedna i dryga strona ma wiele grzechów i niedociągnięć na zasadzie wystartujemy i zobaczymy, jak będzie, to obciążało jedną i drugą stronę przynajmniej na początku. Natomiast na osi czasu drugim postępowanie, które teraz zamierzamy rozpocząć to jest powierzenie promocji miasta Gliwice w formule partnerskiej, zobaczymy, czy to będzie koncesja, czy zamówienia czyste PPP. Strona publiczna bardzo koncentruje się na przygotowaniu tego postępowania i to o czym mówił Pan Maciej, bardzo postanowiła poszanować czas wszystkich uczestników. Czyli ocena efektywności, ale także różnego rodzaju warianty tego postępowania już teraz są na stole, w zależności od tego, w którym kierunku pójdziemy. Strona publiczna ma przygotowane rozwiązania, ponieważ czas jest tutaj bardzo istotny. Z prostej przyczyny, wychodzimy z pandemii, chcemy promować, robić eventy, wyciągnąć ludzi z domów i chcemy, żeby stało się to jak najszybciej i potrzebujemy specjalisty, który to rozkręci. Kluczowym słowem, które pojawiło się na przestrzeni lat, to słowo modelarz – osoby, które przygotowują modele finansowe, czyli ocena efektywności to nie jeden model to kilka modeli w zależności, od tego co powie strona prywatna, jakim zasobem wykaże się strona publiczna, w którym momencie te podmioty się spotkają. To co jest najgorsze to wtedy, gdy jeden model jest koncesyjny a drugi z opłatą na dostępność i niestety nie ma punktów stycznych. Jeżeli strony szybko dojdą do tego wniosku to przynajmniej nie marnują czasu. Natomiast jeżeli gdzieś na szybko, np. przy okazji dworca w Sopocie, niejako rzutem na taśmę znalazło się finansowanie z jessici i to postępowanie się udało. Natomiast to naprawdę było szczęście, to co teraz powinno być kluczowe dla obu stron to dobre przygotowanie zanim rozpoczniemy i zaangażujemy jedną i drugą stronę w postępowanie.
TK: Panie Burmistrzu czy może być jeszcze lepiej? Państwo 4 września 2020 r. otworzyli na użytkowanie nowe obiekty LO im. A. Mickiewicz. Projekt skomplikowany. Czy może być jeszcze lepiej, czy mogło być jeszcze lepiej?
Grzegorz Szuplewski: Dla nas już jest bardzo dobrze, ale jak jest dobrze to może być lepiej. Jedno uzupełnienie, my otworzyliśmy nowe obiekty liceum, a całe zadanie, które realizowaliśmy w ramach partnerstwa to budowa dwóch nowych obiektów z łącznikiem i gruntowna rewitalizacja istniejącego budynku szkoły. Nasza szkoła mieściła się w skromnym budynku ok. 2000 m2 powierzchni, ponad 80-letnim, bez własnej hali sportowej, standard właściwie dłużej nie do przyjęcia, stąd pomysł budowy i rozbudowy całej szkoły. Nasze zadanie było trochę nietypowe dlatego, że jesteśmy miastem, a miasto nie ma w swoich zadaniach prowadzenia szkolnictwa średniego, natomiast zabiegaliśmy o zawarcie porozumienia z powiatem pruszkowskim, który prowadził liceum, po to by szkołę doinwestować, ponieważ jest to unikalna instytucja, która mocno wpisuje się w tożsamość mieszkańców Piastowa. Postanowiliśmy podejść do tego zadania, to była bardzo długa droga. My dopiero uczymy się formuły PPP, dla nas to była pierwsza przygoda, ale już powiem, że bardzo pożyteczna i bardzo dobra. Czy może być lepiej, myślimy o kolejnych przedsięwzięciach w ramach PPP, natomiast to będzie wymagało trochę innego podejścia, trochę bardziej zdystansowanego, tutaj było dużo entuzjazmu, bo chcieliśmy zrealizować to zadanie za wszelką cenę, a jego wartość przekraczała możliwości inwestycyjne miasta, nie mówiąc o tym, że musielibyśmy na kilka lat zaprzestać prowadzenie kluczowych dla miasta inwestycji. Z punktu widzenia samorządu to jest niesłychanie istotne, że formuła realizacji zadań, dużych, ważnych inwestycyjnych w formule PPP jest przyjazna o tyle, że nie zamyka drogi do realizacji innych zadań, które można realizować z wykorzystaniem budżetu lub dofinansowań.
TK: Jak to wygląda z perspektywy współpracy z partnerem prywatnym, oddania, terminowości, jak to wyglądało, jeżeli chodzi o Piastów? Piastów był specyficznym rodzajem inwestycji, bo były dwa podejścia do formuły PPP i ta determinacja lidera, burmistrza to było to co zaważyło, że projekt PPP w Piastowie miał realną szansę, żeby zaistnieć. Jak Pan postrzega to z perspektywy relacji, tego partnerstwa, współpracy?
GSz: Warbud to bardzo trudny partner w rozmowach, to po stronie negatywnej, rozmowy z tego względu trwały długo. My właściwie przeszliśmy całą ścieżkę PPP, był wielomiesięczny dialog zakończony niestety niepowodzeniem, bo oferty, które w jego wyniku zostały złożone przekraczały nasze możliwości, więc musieliśmy zamknąć ten etap, ale po przeanalizowaniu powróciliśmy. Pan [moderator] wspomniał o determinacji, ja sobie nie przypisuję żadnych specjalnych zasług, ponieważ praca w samorządzie to jest praca zespołowa. Oczywiście ważne jest, żeby mieć pewną wizję rozwoju, ale ważne, jeżeli jest ona uzgodniona. Szczególnie w samorządzie, gdzie organ wykonawczy proponuje pewną drogę rozwoju, ścieżkę realizacji inwestycji, natomiast niesłychanie ważna jest współpraca z radą miejską, w moim przypadku Radą Miejską w Piastowie. Prace nałożyły się na 2 kadencje Rady, ponieważ rozmowy rozpoczęliśmy w 2018, natomiast rozstrzygnięcia zapadły w 2019 roku i to jest niesłychanie ważne. Poza tym, również akceptacja społeczna jest wpisana w ideę funkcjonowania samorządu, udało się wykreować korzystną atmosferę wokół tego przedsięwzięcia. Jeżeli chodzi o współprace z partnerem prywatnym, chciałbym mocno podkreślić trafność, podsumowania, że czas jest absolutnie kluczowym pojęciem, bo my dość długo prowadziliśmy całą procedurę. Mieliśmy gotowy projekt opracowany w 2016 roku. Od momentu podpisania umowy z Warbudem tj. 30 kwietnia 2019 r. nie było ani sekundy opóźnienia. Wszystkie prace prowadzone zgodnie z harmonogramem, a pamiętajmy, jak zmieniła się sytuacja w zeszłym roku. Absolutnie kluczową sprawą jest dobrze sformułowane partnerstwo, dobry partner zarówno publiczny i prywatny, w naszej sytuacji tak się wydarzyło.
TK: Przejdziemy do kwestii oceny efektywności przygotowania projektu, zarówno po stronie publicznej jak i prywatnej. Od 2018 r. obowiązkowe jest przygotowanie oceny efektywności. Czy te dokumenty, które trafiły do ministerstwa, dotyczące certyfikacji i część ocen efektywności przygotowywanych przez ministerstwo idą w kierunku potwierdzenia inwestycji w formule PPP czy są to obiektywne analizy, wskazujące która formuła będzie najbardziej efektywna w danym projekcie?
RA: Nie wychodzę z założenia, że musimy cokolwiek potwierdzać. To zawsze musi być proces analityczny, który jest trudny, czasami trzeba go powtórzyć, bo okazuje się, że pewne założenia, które przyjęliśmy na początek są nie do wdrożenia. W wielu przypadkach kwestia rozbija się o pieniądze. Z mojego doświadczenia mam obserwację, mamy do czynienia z dwoma typami projektów. Kiedy podmiot publiczny przychodzi z gotowym projektem koncepcyjnym, ma już wycenę, często miał już wcześniej przygotowany wniosek o dofinansowanie do projektu, nie znalazł dofinansowania i poszukuje nowego źródła. Natomiast to nie jest nasze zadanie, żebyśmy wspierali takie projekty, gdzie coś się udowadnia na siłę. Trzeba podkreślić jedną rzecz ocena efektywności jest przygotowywana przez promotora dla promotora, nie robi się tego tylko dlatego, że ustawa nas do tego zobowiązuje. To musi być materiał, który nam pomoże w podjęciu odpowiedzialnej decyzji zarządczej. To jest istota rzeczy, jeżeli tego nie będzie to ćwiczenie nie ma sensu.
TK: To jest bardzo istotne co powiedział Pan Naczelnik dla wszystkich, którzy starają się o wsparcie ministerialne i przygotowują te oceny efektywności. Przed chwilą zaprezentowane podejście powinno być wskaźnikiem co ocena efektywności powinna sobą reprezentować, jak powinna zostać przygotowana, jak obiektywna powinna być, a nie z góry potwierdzać założone tezy. Jak to jest w Urzędzie m.st. Warszawy, jak państwo podchodzą do tych dokumentów?
AL: Tak jak Pan Naczelnik powiedział. Robimy wcześniej taką wstępną przymiarkę, sprawdzamy całą dostępną dokumentację, gromadzimy informację na temat jakiegoś pomysłu, bo u nas na tym wstępnym etapie nazywamy to przedsięwzięcie „tematem”, to jeszcze nie jest projekt. Mamy jakiś problem do rozwiązania, jakąś potrzebę, na którą musimy odpowiedzieć. Rozeznajemy i sprawdzamy czy tam widzimy potencjał, żeby partnerzy prywatni byli zainteresowani, czy w ogóle jest tam miejsce dla partnerstwa. Najczęściej robimy test rynku, poprzedzony analizami i dopiero wtedy zamawiamy doradztwo, bo korzystamy z usług doradców zewnętrznych. Pracujemy nad tym zakresem projektu, jeżeli jest temat, który jest dla nas ważny i jesteśmy przekonani wewnętrznie, sprawdzony we wcześniejszym rozeznaniu tematu, że ma potencjał i może być atrakcyjny dla podmiotów na rynku, które chciałyby wejść w taką współpracę. Pracujemy nad tym zakresem, tak żeby ta formuła była dla nas jak najbardziej efektywna.
TK: Często ocena efektywności jest pewną ostatnią deską ratunku, który ma pokazać i nakierować na PPP, czy tak jest?
MŻ: Mam poczucie, że tak jak czytamy oceny efektywności przygotowywane przez podmioty publiczne i memorandum to potem spotykając się z przedstawicielami strony publicznej można odkryć czy ocena efektywności została przygotowana, jako sztuka dla sztuki i siadając do stołu dopiero otwiera się temat do dyskusji i szuka się wspólnego mianownika. Czasami zdarzają się takie oceny, które przekładają się na memorandum jako całość i pokazują, że samorząd dokładnie wie czego chce. Powiem, że sygnały od samorządów są jednoznaczne, że nie jest obligatoryjne przygotowanie takiej oceny, ale przy jakiejkolwiek kontroli zwraca się na to uwagę. Więc nie jest wymagane przez prawo, ale jednak jest. Wrócę do kwestii ocennej, mówi się, żeby samorząd traktował PPP jako ostatnie źródło finasowania inwestycji. Przy ocenie efektywności jest to stosunkowo trudne zadania, bo jeżeli gmina ma trochę lepszą sytuację finansową, która sprawia, że może rozważać różne modele do realizacji większej ilości inwestycji i może pozwolić sobie na więcej, planuje daną konkretną, bo chce ją zrobić w formule PPP. Ma potencjalnych zainteresowanych partnerów na konkretny projekt. Dana gmina musi przy ocenie efektywności wskazywać na swoją sytuację budżetową jako nie najlepszą, że PPP staje się szansą na sfinansowanie. To jest stosunkowo jakiś problem. Mówiąc językiem samorządowca – wiem, że mam potencjalne środki, gmina się fajnie rozwija i docelowo za kilka lat planuje inną inwestycję, ale teraz mam potrzebę wybudowania bloku komunalnego i wiem, że w perspektywie PPP mógłbym to zrobić szybko i skutecznie, ale nie angażując znacznej ilości swoich środków, które mogę przeznaczyć na inne cele. Jeżeli „nie daj boże” mam te środki zgromadzone to ocena efektywności nie puści mnie w kierunku PPP i to jest problem, żeby PPP stało się na prawdę rozwiązaniem partnerskim. Patrząc z idei PPP miało to mocno zaangażować do myślenia o rozwoju lokalnym także partnera prywatnego, który staje się nie wykonawcą zlecenia, ale faktycznym partnerem poprzez swoje zaangażowanie i współrozwój społeczności lokalnej. Pod kątem idei powinna to być dość mocno otwarta furtka.
TK: W tym momencie ocena efektywności jest obligatoryjna choć nie obarczona sankcjami, natomiast nie ma konieczności certyfikacji projektów PPP przez ministerstwo. Teraz projekty zobowiązane są, aby poprzedzone były przygotowaniem oceny efektywności. Jak teraz państwo podeszliby do tematu projektu PPP w Piastowie podchodząc do tematu zgodnie z dzisiejszą wiedzą?
GSz: Najchętniej byłaby to kartka A4, bo w pełni solidaryzuje się z Panem Naczelnikiem, że nakładanie kolejnych nowych obowiązków związanych z przygotowywaniem nowych obszernych dokumentów, ponieważ PPP jest to droga realizacji ważnych inwestycji, ale wybrana autonomicznie. Jako samorządowcy powinni mieć możliwość wyboru, np. w sytuacji, gdy sytuacja finansową nie jest najgorsza i moglibyśmy sobie poradzić, ale z jakiś względów wybieramy formułę PPP. W naszym przypadku wartość przedsięwzięcia przekraczała 50 mln w związku z tym w rekordowym roku 2018, akurat, gdy prowadziliśmy dialog, na wszystkie inwestycje wydaliśmy 40 mln. Gdybyśmy chcieli zrealizować to zadanie z własnych środków to praktycznie przez kolejne 2 lata nie moglibyśmy zrobić nic innego. Warto na to zwrócić uwagę, by niezależnie od konsekwencji oceny efektywności, decyzja autonomiczna była po stronie podmiotu publicznego, bo to kłóci się z ideą samorządności. Wiele jest przypadków, w których występują pokusy ograniczenia samorządności. Samorządność jest piękną, wspaniałą ideą, widać jak wiele dobrej pracy samorządów zawdzięczamy wszyscy jako Polacy, jak w ostatnich latach kraj się rozwija. Tak naprawdę w dużym stopniu Polska rozwija się dzięki samorządom, więc zostawmy samorządom to co samorządy mogą realizować, a decyzje rządowe rządowi. W tym zawiera się fundamentalna zasada pomocniczości i wydaje mi się w tym jest pewien dysonans w takim narzuceniu obowiązku.
TK: Patrząc jako doradca na potrzeby samorządów, tego co powinno zostać przygotowane zgodnie z wytycznymi, a z drugiej strony na potrzeby realiów związanych z danym projektem jakbyś ocenił to co usłyszałeś od przedmówców?
TS: Państwo bardzo mocno zwracacie uwagę na stronę finansową PPP. Wrócę do postępowania promocyjnego, partnera prywatnego wybieramy dlatego, że on się na czymś szczególnie zna. To nie jest tylko kwestii jak to sfinansować, w partnerstwie nie chodzi o to czy finansujemy ze środków własnych czy partnerskich. Mamy jeszcze specjalistę, w przypadku promocji można powiedzieć, że gmina w jakim stopniu zna się na promocji, ale lepiej, jeżeli zrobi to podmiot wyspecjalizowany. Sprowadzenie wszystkiego do kwestii wyłącznie finansowej powoduje, że rozpatrujemy różne modele finansowe, m.in. przy okazji projektów partnerskich pojawiło się pewne pojęcie waliów formalnych, czyli pewnej efektywności. Za te same pieniądze mogę zrobić coś lepiej lub gorzej i w tym momencie warto się zastanowić, że możliwe jest, że zrobiłbym to sam, ale szukam specjalisty. Możliwe, że to postępowanie powinno zmierzać do wyboru pierwszoligowego doradcy. Analiza efektywności, na co zwraca uwagę NIK, sprowadza się nie tylko do sposobów i źródeł finansowani, ale także do efektywności tego finansowani i przekucia finansowania na efekty, żeby były najkorzystniejsze przy wyborze rozwiązania odpowiadającego danemu zadaniu własnemu gminy. Moim zdaniem to jest wspaniałe w PPP, że mamy różne modele, różne stopnie zaangażowania finansowego podmiotów publicznych, dobór różnych podmiotów prywatnych, np. podmiot prywatny w budownictwie w trybie konkurencyjnym jest łatwy do znalezienia, ponieważ jest to dość szeroki rynek. Natomiast jeżeli zaczniemy zagłębiać w bardziej specjalistyczne formuły realizacji zadań publicznych może okazać się, że ten rynek się zawęża. Wraz z zawężaniem rynku należy stosować bardziej wyrafinowane formy wyboru partnera. W związku z tym analiza efektywności powinna uwzględniać specyfikę danego zadania, które w tej formule powinno być realizowane.
TK: Pakietowe PPP – mity, prawdy. Prawdą jest to, że 2/3 projektów PPP to projekty poniżej 10 mln €. Pomysł na pakietowanie projektów PPP jest wprowadzany w życie, ale jak to wygląda z państwa perspektywy? Jak wygląda patrzenie na pakietowanie PPP?
AL: My ze względu na naszą skalę dużego miasta to pakietowe PPP nie jest rozwiązanie nakierowane na takie jednostki jak my, ale mogę sobie wyobrazić takie wspólne przedsięwzięcie z gminami metropolii, mamy doświadczenie w ZIT (Zintegrowane Inwestycje Terytorialne), jesteśmy nauczeni takiej dobrej współpracy przy inwestycjach. Jeżeli taka potrzeba się pojawi to jak najbardziej moglibyśmy się zająć takim pomysłem.
Rzeczywiście pakietujemy bez pakietowania, jest to nasz wspólny projekt razem z ministerstwem i doradcami. Pakietujemy wewnątrz projekt przedszkolny. Na terenie Warszawy mamy obiekty, które zostały wykonane w technologii już nieodpowiadającej standardom, było to wiele lat temu, obiekty są przestarzałe o bardzo niskiej efektywności energetycznej. Chcemy poprawić tę sytuację i wybudować nowe obiekty. Przedszkola są zlokalizowane na terenie różnych dzielnic, dlatego zdecydowaliśmy się zająć tym projektem jako projektem miejskim. Chcemy zebrać w jeden pakiet od 5 do 10 placówek, czyli w maksymalnym pułapem to mielibyśmy rozwiązaną połowę warszawskiego problemu z przedszkolami. Zdecydowaliśmy się skoordynować tą pracę, aby zyskać efekt skali w tym projekcie, żeby był on bardziej atrakcyjny dla rynku i partnerów prywatnych. Nie jest to typowe pakietowanie, dlatego, że jest jeden podmiot, ale tak naprawdę wewnątrz organizacji mamy kilka dzielnic z którymi musimy współpracować, bo są to autonomiczne jednostki. Mamy tutaj duże pole do koordynacji i do różnych interesów, łączy się tutaj pakietowanie i projekt partnerski, lecz bez formalnej otoczki takiego rozwiązania. Świadomie wybraliśmy taką formę, widzimy bardzo dużo korzyści skalowych. Traktujemy to jako pilotaż, mamy także inne projekty myślimy o modernizacji energetycznej kilkudziesięciu budynków użyteczności publicznej, więc jeszcze większy projekt niż ten przedszkolny. W podobnej formie – pakietujemy nasze potrzeby w jeden projekt, żeby był bardziej atrakcyjny i bardziej opłacalny.
TK: Panie naczelniku jak Pan to widzi?
RA: Słowem klucz użytym przez Panią Agnieszkę jest efekt skali. Jest to taki święty gral, aby znaleźć projekt atrakcyjny dla partnerów prywatnych. Dotychczasowe doświadczenia pokazują, że to jest niezmiernie trudne zadanie, ale jesteśmy optymistami i będziemy dalej poszukiwać tych rozwiązań. Mamy w tej chwili podpisaną wstępną współpracę w ramach sektora drogowego i może to będzie to. Natomiast na pewno w przykładzie warszawskich przedszkoli odpada nam wiele różnych komplikacji, które występują w przypadku projektu pakietowego PPP. Jakby PPP było samo w sobie za mało skomplikowane.
TK: Panie Burmistrzu powiedział Pan bardzo ważną rzecz w przypadku inwestycji, które pochłonęły 40 mln zł i inwestycji, która przekraczała ten budżet. Jeżeli w ten pomysł ubrać potrzeby nie tylko Piastów, ale także gmin ościennych i zrealizować projekt wspierający różne gminy. Jak Pan to widzi?
GSz: My nie mamy żadnego doświadczenia w kwestii pakietowego PPP, natomiast 2/3 lata temu pojawiła się ankieta, w której wyraziliśmy zainteresowanie tą formułą w zakresie budownictwa obiektów sportowych oraz oświetlenia ulic. Nawiąże do wypowiedzi Pani Naczelnik, bo tutaj pakietowanie zamyka się w ramach jednej jednostki administracyjnej. Jeśli dotykamy całej kwestii pakietowania to istotną trudnością jest kwestia wymaganych bardzo precyzyjnych ustaleń, założeń do podejścia do tego tematu z różnymi podmiotami
Pakietowanie ma przyszłość, ale będzie wymagało rozmów i dużego nakładu pracy. Jeśli chodzi o samorządy, każda gmina jest inna, ma inne problemy, pojawia się także kwestia dostępności rynku, Polska jest dużym krajem i to także należy brać pod uwagę. Wszystko co służyłoby zapoznaniu społeczeństwa i podmiotów publicznych z formułą PPP jest warte podejmowania wysiłku. Na pewno mielibyśmy kilka możliwych, wspólnych działań z sąsiednimi gminami w ramach PPP np. budowa mieszkań komunalnych, bo właściwie wszystkie gminy mają z tym problem. Więc byłby to obszar, w którym takie pakietowanie można stosunkowo łatwo zastosować.
TK: Tomku, z punktu widzenia czysto prawniczego, kwestie pakietowego PPP od strony realizacji, możliwości takiego przedsięwzięcia?
TS: Wydaje mi się, że są to projekty dużo bardziej skomplikowane, które wymagałaby znacznie większego przygotowania zanim strony siądą do stołów. Strona samorządowa musiałaby mieć bardzo sprecyzowane pojęcie swojego interesu, wyeliminować wszelkie konflikty interesu, ponieważ mówimy tutaj o mnogości zarówno podmiotowej jak i przedmiotowej. Mamy ileś podmiotów, które mają swoje struktury i wewnętrzne zależności oraz wielość przedmiotowa, czyli każdy może chcieć trochę inaczej. Zanim siądziemy do stołu z partnerem prywatnym musimy doskonale wiedzieć czego chcemy. Jako prawnika trochę przeraża mnie, że musielibyśmy potem przełożyć to bardzo dokładnie na zapisy umowne, czyli utożsamić niejako przedmiot samej, ostatecznej umowy, tak aby żadna ze stron części samorządowej nie czuła się pokrzywdzona. Zwracam także uwagę na skalę trudności, m.in. czas realizacji, bo nie wszystkie inwestycje będą robione w jednym momencie. Jednak nie jest to coś z czym nie można sobie poradzić. Pozytywem jest to, że jedną umową, jednym postępowaniem, jakkolwiek długo miałoby ono trwać, załatwiamy interesy kilku podmiotów, które same nie dałyby radę tego zrobić. Kwestia pewnych oszczędności – jeden doradca reprezentujący wszystkiego podmioty, jeden doradca prawny czy techniczny, podobne modele finansowe oparte na wspólnej dla wszystkich kalkulacji. Przewaga pozytywnej strony, ale występują także trudności.
TK: Jeszcze jeden element a propos potrzeb ze strony publicznej, które są zmultiplikowane, ale jeszcze musi być partner prywatny, który byłby zainteresowany uczestnictwem w tak skomplikowanym projekcie. Czy ma w tym jakikolwiek interes?
MŻ: Przechodząc do ministerstwa prosząc o pilotażowy program dla gmin wiejskich na pakietowanie PPP, ponieważ gminy wiejskie nie ruszą z PPP. Duże firmy wiedzą, że projekt taki jak budowa budynku komunalnego w Małkini Górnej, nie mają za dużego portfela, a porównywalny nakład pracy, więc patrzą także na ten aspekt. Rozmawiam z przedstawicielami samorządów, że jakby w obrębie jednego czy dwóch powiatów wykazują potrzebę wybudowania 10 przedszkoli to stają się dla dużych partnerów prywatnych bardzo interesującym tematem do podejścia. Dla strony samorządowej temat do odrobienia, żeby się zgrupować, bo wiem, że samorządy to potrafią. Zgodzę się, że jako pierwszy projekt byłoby to trudne, ale wykonalne. Takie pakietowanie byłoby dla gmin wiejskich jedyną szansą, żeby ruszyć z projektami PPP. Miasta sobie poradzą, mają większy dostęp do fachowców lub ekspertów nawet w swoich urzędach. Przez pryzmat gmin wiejskich pakietowanie to jedyny model, aby tym gminom pomóc. Należy wspomnieć, że są to gminy, które jako pierwsze przestają mieć środki własnych na finansowanie inwestycji własnych. Dla nich PPP staje się niezbędne, a będą stukały do drzwi, których nikt nie otworzy.
TK: Musimy już kończyć ten niezwykle interesujący panel. Mam wrażenie, że pakietowanie PPP jest obecnie na takim samym poziomie jak PPP było 10 lat temu, czyli mówiono, że jest trochę jak yeti - wszyscy go znają, mało kto widział.